春节前夕在京举办的“2008年证券期货市场法制建设新春茶话会”上，中国证监会法律部有关负责人表示，今年证监会将重点推动《基金法》和《刑法》修订，做好《期货法》和“资本市场物权法”——《证券无纸化法》（暂定名）的立法准备工作。

　　这位负责人也表示，将协调尽早出台《证券公司监管条例》和《证券公司风险处置条例》，推动出台《上市公司监管条例》和《上市公司独立董事条例》，加快起草制定《证券投资者保护基金条例》。

　　如果这些法律得以修改和推出，那么证券市场法律制度的完善将更加有利于投资者权益保护。

　　春节期间，就上述将要修订的法律的漏洞和将要出台的法律制度的框架建设，以及这些法律制度的修订和出台对于投资者权益保护的意义，《证券日报》记者采访了南开大学的万国华教授。万国华现任南开大学经济法教研室和公司治理法律制度研究室主任，是投资者法律保护方面的专家，曾参与了《公司法》和《证券法》的修改。

　　《证券日报》：在2007年12月2日召开的第六届中国证券投资基金国际论坛上，中国证监会副主席桂敏杰曾这样表示：“修改基金法的时机已经成熟。”2008年证监会将重点推动《基金法》和《刑法》修订，《基金法》和《刑法》在哪些方面存在漏洞，如果要修订应该怎样修订才能更好的完善法律，达到保护投资者权益的目的？

　　万国华：目前，就保护投资者利益而言，2004年6月1日开始实施的《证券投资基金法》还存在很多漏洞。例如，过于原则的背信责任条文不利于对违法违规及背信行为查处；基金份额持有人的权利行使受到限制；对基金管理人的监管流于形式，如《基金法》第75条规定，召开基金份额持有人大会应当至少有代表基金份额50%以上的持有人参加，这无疑是一种成本极高的运作方式。证券投资基金的持有人较为分散，期望众多的分散的持有人对基金管理人进行监督，其效果是可想而知的。投资者“搭便车”的心理使基金持有人大会往往流于形式，且这种监督往往具有滞后性。

　　为达到充分保护投资者权益的目的，《基金法》的修改，应特别注意以下几个方面：第一，加强投资者保护，完善基金持有人的权利与行使途径，最好明确建立中小投资者保护协会。第二，完善信息披露制度。第三，健全侵犯投资者权利的民事赔偿法律机制，有效的民事赔偿机制，可以鼓励广大投资者从自身的直接的经济利益出发与违法违规行为作斗争，让违法违规者付出相应的经济代价，震慑侵犯投资者权益的违法行为，形成比一般的政府监管部门更加雄厚持久的力量。第四，要重点厘清背信行为的法理基础和制定背信行为的实体及程序规则，同时制定切实可行的对违法、违规行为的查处及惩罚措施，也十分必要。

　　我国《刑法》在“破坏金融管理秩序罪”以及《刑法修正案一》和《刑法修正案六》（简称“刑六”）中规定了证券市场上的违法犯罪行为以及量刑标准，但是现有法律规定仅集中在对内幕交易、虚假信息以及操纵证券市场价格等方面，但是相关罪名的量刑较低，造成了证券市场上的犯罪成本过低的现象。因此，应当提高证券期货市场犯罪的量刑幅度，并完善相关司法解释。另外，特别值得注意的是，非流通股东尤其大股东或实际控制人在如果违反上市公司股权分置改革过程中所作的承诺，除了承担民事和行政责任外，应否承担刑事责任，是《刑法》修订时十分紧迫需要研究的问题。

　　《证券日报》：证监会提出2008年要做好《期货法》和“资本市场物权法”——《证券无纸化法》（暂定名）的立法准备工作。随着股指期货推出的临近，《期货法》的制定是迫在眉睫，如何构建《期货法》，才能更好的保护投资者权益？

　　万国华：目前我国关于期货方面的法律法规主要是2007年4月15日实施的《期货交易管理条例》（以下简称“条例”），《条例》是《期货法》的立法前奏，是必要的铺垫和基础。《条例》修改中就很多问题进行了系统的研究探讨，对于《期货法》的立法论证工作将起到较好的铺垫作用。金融期货的运行、金融机构参与期货市场的方式，将为《期货法》的制定提供实践经验。

　　鉴于期货在我国发展时间不长，市场任务很重，期货法起草过程中，既要做好与公司法、行政许可法、物权法等法律的衔接，又要保证期货立法的有效性、前瞻性。立法内容既要包括商品期货，又要包括金融期货。从保护投资者利益的角度来看，《期货法》应当重点关注并明确以下内容。

　　首先，未来《期货法》重中之重是立法宗旨最好集中且单一，避免我国以往经济立法包括证券立法中的一个通病，即立法宗旨过于庞杂。有鉴于此，期货法的宗旨应表现为：规范期货市场运行，保护期货投资者的合法权益。

　　第二，要更加注重体现“三公”原则，尤其公开原则。因为，相对股票市场而言，由于技术等原因期货市场的风险性更高、动荡的危害更大，这就需要有更高度透明规则和更高度透明的信息。

　　第三，要充分规范并清楚界定期货市场中各主体的权利义务，并且尽量可具操作性。我国公司与证券法的长期存在的一个缺陷就是市场主体的权利界定不清并缺乏可操作性。因此从法律的角度规范期货市场各方参与者的行为，清楚界定其权利义务、法律责任的边界并具可操作性，显得至关重要。

　　第四，要建立更加严密多层次的市场监管和处罚体系，充分体现维护社会经济利益和公共利益之目的。目前我国对于证券期货方面的违法行为处罚较低，通俗地说就是犯罪成本低，当然这主要归结于法律的不完善。《期货法》的制订将由原来的行政监管上升到行政与司法并重之法律监管的高度，使监管更具威慑性。

　　《证券日报》：另外，物权法在2007年已经通过，但是物权法主要保护的是有形物体的产权，对于证券交易的无纸化，证监会提出做好《证券无纸化法》的立法准备工作，您认为这部法律出台的意义是什么？应该做好哪些方面的准备工作？

　　万国华：在证券市场电子信息化时代，投资者的证券、资金等财产权利是储存在终端公司的计算机里面的电子信息，一旦这些数据出了问题，或是账户被盗卖、盗用，投资者很难依据现有的法律追回损失。从世界范围来看，多数国家或地区现行的《证券法》、《公司法》、《物权法》等经济法或商法规则主要是面对面（over the counter）的基础上，针对有纸化证券所制定的，我国也不例外。这就使投资者在无纸化的前提下，证券的发行、买卖、转让及保存等财产权利的保护，出现了法律上的种种障碍即常说的灰色地带。为了有效保护证券投资者的利益，《证券无纸化法》的制定显得极为重要。

　　证券无纸化法首先应该要解决电子交易前提下的证券权利的归属问题，明确权利主体。《证券无纸化法》应当对证券无纸化条件下的证券存在形式、证券权益内容的体现、证券的取得和处分、担保的条件、中央存款机构和中央结算机构的设立和监管等问题做出具体规定，也就是说证券无纸化法应该涵盖无纸化发行、交易、存储和查询等各个环节。

　　其次，由于无纸化证券的特殊性，在《证券无纸化法》的立法准备工作中还应当充分探讨无纸化证券权利行使的程序，即行政和司法管辖的权限及地域问题。相对有纸化证券市场而言，无纸化条件下的证券存在形式、证券权益内容的体现及证券的取得和处分行为等的地域界限和权限是很难界定的，因此有必要制订切实可行的证券无纸化规则，以便安全与效率对立统一之理念的实现。

　　最后，也是最重要的一点，证券无纸化交易出现纠纷后的举证责任和归责原则问题。众所周知，证券无纸化市场出现纠纷后如何举证、以及如何规则等责任机制问题，长期困扰着各国或地区的证券市场发展，我国也严重面临着这个问题。我认为，无过错责任原则及举证责任倒置，恐怕是未来《证券无纸化法》应该考虑重点研究的。

　　《证券日报》：未来将要起草的《证券投资者保护基金条例》主要包括哪些基本的条款，该条例的出台对于保护投资者权益有什么样的重大意义？

　　万国华：相对于2005年的《证券投资者保护基金管理办法》，将要起草的《证券投资者保护基金条例》其重大意义，不仅是提升了一个立法层次，通过更高的立法形式明确与界定保护基金相应的权责；同时，更主要的是对保护基金的功能定位尤其对证券市场的稳定与秩序的维护之功能定位，将对广大中小投资者利益的保护更为有利。

　　《条例》应当以保护投资者权益为主旨，应主要包括以下基本条款：证券投资者保护基金的保护范围；证券投资者保护基金的筹集、使用、管理；保护基金公司的职责、治理结构；完善的赔偿程序，包括赔偿限额、赔偿比例、赔偿方式等的规定；完善的信息披露义务等。

　　特别值得指出的是，应考虑在《条例》中引入公益诉讼制度，切实拓宽保护投资者的司法途径。