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安建:抓紧期货法研究起草 完善期货法律制度

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欢迎发表评论 2013年05月29日17:43 来源:和讯期货 

  和讯期货消息 由上海期货交易所主办的“上海衍生品市场论坛”将于2013年5月28-29日在上海举办,本届论坛的主题是:期货市场的创新与转型。和讯期货作为独家财经网(博客,微博)络直播本次会议。国务院法制办副主任安建发布主题演讲。

  以下是演讲实录:

  本届上海衍生品市场论坛,与前几届明显不同的是,专设了上期法治论坛,邀请有关专家学者和实务工作者聚集一堂,就我国期货市场法治建设的若干重大而现实的问题进行研讨、交流,这对于进一步动员、推进学界和实务界更加关注我国期货市场法制建设,进一步提高国内的期货法研究水平,拓展研究深度,从而为完善我国期货法律制度,促进期货业的持续健康发展作出贡献,很有必要、很有意义。这也是上海期货交易所为我国期货市场健康发展应当贡献的一份力量。

  本届论坛的举办,也恰逢新一届全国人大和新一届国务院组成不久,全国人大有关部门正在组织研究编制本届的立法规划,证监会和期货业界对于将制定《期货法》列入本届全国人大常委会立法规划高度关注。举办这次期货法治论坛,也可以进一步听取学界和实务界对期货立法一些重要问题的意见,研讨交流,集思广益,进一步做好《期货法》的研究起草工作。

  十届、十一届全国人大常委会都将制定《期货法》列入了本届常委会立法规划,作为“研究起草,条件成熟时列入审议”的二类立法项目,历时10年,没能提请审议,说明条件可能还不够成熟。目前立法条件是否已经成熟?能否列为本届全国人大常委会的一类立法项目并争取早日制定出台?我认为,关键有两条:一是要对立法的必要性、可行性作出更深入、更充分的研究论证,二是要抓紧研究起草工作,早日形成可提供审议的草案稿。提两条具体建议:

  第一,对《期货法》的立法必要性作出更深入、更充分的论证,形成共识

  研究一部法律的立法必要性,必然涉及两个问题:一是相关领域的关系、实践中的问题是否必须要由法律(包括法规)制度来调整,靠法律制度来规范和保障;二是如果对第一个问题作了肯定的回答,接下来的问题是,在立法形式上,所调整的关系、所规范的事项,是否确需制定法律,而不仅是制定法规、规章就能解决。

  对于第一个问题,大家都有共识。国内外期货市场发展的经验已经充分证明,期货市场是最需要依靠法律制度支撑、规范、保障的市场之一。早在我国期货市场建立伊始,国务院就明确提出了“规范起步、加强立法”的期货市场发展原则。从1999年国务院发布《期货交易管理暂行条例》,到2007年制定、去年修订的《期货交易管理条例》,加上证监会发布的若干规章,由行政法规和规章构成的我国现行期货市场的法律制度,为规范、保障我国期货市场的健康发展,发挥了十分重要的作用,这是不争的事实。

  关于立法必要性所涉及的立法形式问题,需要研究论证的是,进一步完善我国期货法律制度,是全面修改现行的《期货交易管理条例》,还是另行制定《期货法》?按照《宪法》和《立法法》的规定,我国的法律体系,在结构上是统一而又多层次的。从国家层面上讲,我们的法律制度既包括全国人大及其常委会制定的法律,也包括国务院制定的行政法规。《立法法》第八条规定了10类法律保留的事项,这些事项只能由全国人大或其常委会制定法律,期货交易管理事项看来并不在《立法法》这一条所列事项之内,否则国务院制定条例就与《立法法》的规定抵触了(当然,也可能有看法认为,期货条例是依据全国人大常委会1985年的授权决定制定的)。这就是说,下一步完善期货法律制度,从立法形式上讲,既可通过全面修改现行条例来实现,也可通过另行制定《期货法》来实现。这两种立法形式,各有利弊(如去年修改条例,就来得比较快)。从目前的有关研究资料看,对这个问题,似乎还可作更加深入、更加充分的论证。大家都说,金融领域的银、证、保、基金、信托都有专门的法律,唯独期货没有,这当然是制定《期货法》的一个理由,但似乎还不够充分。我认为,在期货市场发展的初期,我们缺乏足够的经验,制定期货法律的条件不成熟,先由国务院制定行政法规是必要和可行的。但从更为基础性、长远性上说,从法律、行政法规各自应有的调整范围来看,期货交易作为民商事活动,对涉及期货市场的若干基本制度,似还应制定法律而不仅是行政法规,这个看法可能是有道理的。例如,调整期货交易各方权利义务关系的规范、期货市场风险防控的特殊强制性措施、涉及期货交易的特殊民事责任等,由法律作出规定可能更为适宜。此外,还有没有其他应由法律规定更为适宜的问题?把这方面的问题研究论证得更深入、更充分一些,有利于在更大范围取得共识。

  对于目前制定《期货法》的可行性问题,认识应当比较一致。我国期货市场发展已经走过了20多年的历程,积累了比较丰富的实践经验;《期货交易管理条例》的实施,也为制定《期货法》奠定了制度基础。在认真总结我国期货市场发展实践经验和《期货交易管理条例》实施经验,研究借鉴国外期货立法有益经验的基础上,在不太长的时间内,制定出符合期货市场发展客观规律的《期货法》,应当是可行的。

  第二,认真、扎实、细致地抓紧做好期货法的研究起草工作,争取早日形成可供审议的草案稿

  在对制定《期货法》的必要性、可行性作出充分论证、形成共识的基础上,更为重要的是,按照“实干兴邦”、“喊破嗓子不如甩开膀子”的要求,进一步抓紧《期货法》草案稿的研究起草工作。证监会已经组织力量为制定《期货法》法做了大量前期工作。上期所也成立了专门班子,开展了大量的立法研究论证工作,包括对不少国家和地区期货立法的比较研究,汇总形成《期货法》立法研究报告,并附有包括每一法条立法理由的《期货法》建议初稿。这些卓有成效的工作,为下一步期货立法打下了良好基础。建议这方面的工作能够继续抓紧深入做下去。

  一是要进一步深入调查研究,广泛听取各有关方面的意见,在全面总结我国期货市场发展的实践经验,特别是认真总结现行《期货交易管理条例》实施经验的基础上,进一步明确为了规范、保障期货市场的健康发展,需要作出哪些制度性规定。

  二是对需要作出的制度性规定与现行《期货交易管理条例》及有关规章的规定相比较,明确有哪些制度性缺失需要补充,哪些现行规定已明显不适当需要修改,哪些现行规定应当保留。前两年在修改《期货交易管理条例》的调研过程中,证监会及其派出机构、各期货交易所、期货公司以及证券期货法学界等有关方面,就针对期货市场发展中的新情况、新问题,提出了不少修改《期货交易管理条例》的意见。因为当时急需重点解决的,是对大中商品交易市场中存在的违法期货交易进行清理整顿的法律依据问题,对各方面提出的其他一些完善期货法律制度的问题,就没有来得及进一步深入研究,在条例修改中也没有采纳。当时我们和证监会共同商定,待这次条例修订通过后,尽快抓紧全面深入研究期货市场发展中急需从制度上加以解决的新情况、新问题,在下一步完善期货立法中研究解决。在这次《期货法》研究起草工作中,应当对这些问题认真加以研究,明确是否应当在法律中作出相应规定。

  三是对需要作出的各项制度性规定进行梳理和分析研究,根据各项具体制度的不同情况,搞清楚哪些属于比较成熟、稳定的期货市场基本规则,应当在法律中作出明确规定;哪些属于操作性、补充性的具体规则,宜由证监会在规章中作出具体规定,或者由交易所制定自律性规则,并根据实际情况的发展变化及时修改,以为期货业的进一步改革发展创新留出空间,更好地适应实践发展的需要。起草草案稿,既要避免将法律的规定搞得过于原则、笼统,缺乏可执行性和可操作性;又要防止将法律的规定搞得过于繁杂、琐碎,既影响立法效率,又会造成法律规定的包容性、适应性较差或者稳定性不足。规范期货市场的法律制度,还应当是统一和多层次的。

  证监会已向全国人大常委会法工委报送了将制定《期货法》列入本届全国人大常委会立法规划的建议,并建议能在2014年提请审议。时间已相当紧迫,任务依然繁重。建议继续采取有效举措,抓紧工作,扎实推进,既务虚,更务实,争取早日提出可供审议的草案稿。

  谢谢大家。

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