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证监会:夯实跨境监管合作法律基础 内地与香港加强证券期货执法合作

2018-06-14 08:05:33 和讯网  期货日报杨美

  今年正值全球金融危机十周年,回顾危机后全球金融市场和监管体制的变化,我们意识到金融行业一旦发生系统性风险,就会对经济造成巨大破坏,严重影响社会秩序。因此,全球主要市场都高度关注防范系统性风险,国际证监会组织(IOSCO)明确将“减少系统性风险”作为证券监管的目标。在防范系统性风险问题上,中国与国际证监会组织一样,高度重视防范系统性风险问题,一直将防止发生系统性金融风险作为金融工作的永恒主题。

  近日,证监会副主席方星海在由清华大学五道口金融学院、哈佛大学法学院和中国证监会国际部组织召开的金融监管研讨会中表示,中国高度重视防范系统性风险问题,积极推动跨境监管合作。同时,中国证监会一直在跨境监管协作的法律基础和执法体制机制方面进行积极的探索和改革,当前正在积极配合中国的立法部门修改完善《证券法》,制定《期货法》。

  方星海特别提到,讨论系统性风险防范问题,不能不谈跨境监管合作。中国资本市场是发展中的市场,以开放促改革、促发展是中国改革开放四十年来的经验和启示,也是我国资本市场发展的重要法宝。通过主动扩大资本市场对外开放,引入境外竞争者,支持境内机构走出去,优化多层次资本市场体系和结构,引入和培育多元化市场主体,提升抗风险能力,是遵循金融规律和历史经验,主动防范化解系统性金融风险的“关键一招”。历史经验表明,只有监管到位,开放才能够成功推进,才能够真正发挥作用。

  方星海介绍,当前,中国资本市场的跨境监管合作已经有了一定的法律基础。早在1994年,国务院就颁布了《关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》,赋予中国证监会与境外证券监管机构签订谅解备忘录,开展跨境执法合作的权限;2005年《证券法》修订,进一步在法律层面上确立了中国证监会开展跨境执法合作的权限。在此基础上,中国证监会已同61个国家和地区的证券期货监管机构签署了67份双边监管合作谅解备忘录,并于2007年5月签署国际证监会组织《磋商、合作及信息交换多边谅解备忘录》(MMoU),开始在双多边监管合作框架下,开展与境外监管机构的跨境监管执法合作。此外,中国的《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《保守国家秘密法》《审计法》等有关法律、行政法规也对跨境司法协助、对外提供信息等事项作了明确规定,为跨境监管执法协作,提供了路径、依据和保障。

  而一直以来,中国证监会也积极履行跨境执法合作义务,近年来为境外监管机构提供了大量执法协助,也向境外监管机构提出了不少协助请求,中国证监会同时与美国、法国、日本、香港、新加坡、澳大利亚、马来西亚等境外监管机构保持着良好的合作关系,在共同打击证券期货违法犯罪行为,维护投资者合法权益方面起到了良好的效果。

  但是,我们也应该正视到,随着中国资本市场双向开放的不断推进,境内外资本市场互联互通程度加深,沪深港通、原油期货、铁矿石期货国际化、QFII、RQFII、外商控股证券公司和期货公司、创新企业存托凭证发行交易试点等对外开放重大举措相继推出,内外双向跨境执法合作需求在数量和复杂程度上都有显著提升。

  方星海表示,特别是A股纳入MSCI指数后,证券及衍生品领域跨境监管合作的任务将更为繁重,当前中国证监会在跨境监管合作方面还面临着一些问题,跨境执法合作的法律基础还要进一步夯实。主要体现在以下几个方面:

  一是由于境内外法律制度不同导致的跨境监管协作法律理解适用问题。比如说,根据我国当前的法律规定,中国证监会向境外监管机构提供的协查材料中如涉及非公开信息的,不得直接作为刑事诉讼中的证据,不少境外监管机构对此表示不理解。

  二是由于各国监管体制机制不同,形成的监管执法措施手段不一致问题。比如说,为进一步提高全球证券期货领域跨境执法合作水平,国际证监会组织于2017年通过了增强版的多边备忘录(EMMoU),新增了5项跨境执法权限要求,分别为获取审计底稿、强制问询、冻结资产、获取互联网服务提供商记录、获取电话记录。但目前,中国证监会尚没有强制问询、获取互联网和电话记录等执法权力,难以签署这一EMMoU。

  三是跨境金融活动日益活跃,带来的监管权限划分与冲突问题。随着金融跨境活动日益频繁,各国逐渐在不同程度上规定和扩展了其境内法律的域外适用情形,由此引发监管执法合作中的管辖权冲突问题。比如说,当某一国家管辖范围内的机构在另一国家注册从事某项业务的,通常在日常监管和执法过程中会产生母国和注册国监管协调甚至管辖权冲突的问题。又比如,有的国家在接受发行人或持牌金融机构注册时,不对相关实体的资质进行合理审查,主要依赖后续日常监管和执法协查合作的方式来达到监管目的,但相关注册信息并不能及时共享,经营实体的母国监管机构对相关实体的域外注册并不知情。方星海表示在与境外监管机构合作的过程中需要深入研究探讨这些冲突,逐步从法律制度上予以解决。

  方星海认为,在跨境监管合作中,一方面要通过持续的国际交流,深入理解各国资本市场的监管法律制度,不断增进共识、建立互信、避免误解;另一方面是要立足于国际法的基本理论,以尊重各国法律法规和执法权限为基础,本着相互信任的态度,朝着相互依赖的方向,加强跨境监管执法合作,尽最大努力协助境外监管机构达成监管目标。

  近年来,内地与作为国际金融中心的香港在资本市场中的良性互动和互惠合作越来越频繁。抓住时代机遇,共同促进两地资本市场健康发展成为新时代资本市场发展的主题之一。而随着两地市场的互联互通,跨境账户的异常联动情况,跨境操纵市场等违法行为也蠢蠢欲动。

  根据内地与香港资本市场跨境执法合作机制安排,中国证监会和香港证监会于6月11日召开了第六次执法合作工作会议,通报两地近期执法工作进展情况,研究双方加强线索发现、信息通报、执法协同、培训交流的相关工作。

  会议认为,加强内地和香港证券期货执法合作是打击跨境操纵市场等违法行为的重要机制,是维护两地股票市场交易互联互通机制平稳运行的重要保障,是促进内地与香港资本市场双向开放与健康发展的重要基础。

  为进一步强化执法合作机制,证监会与香港证监会在会议上进行了深入探讨,其中包括以下三点:

  一是完善跨境违法违规线索发现机制,加大跨境操纵市场等违法线索的发现力度。二是细化涉及两地上市证券(A+H股)的查处通报和执法衔接机制,做好信息沟通、调查协同、经验总结等有关工作。三是强化两地执法经验交流和人员联合培训,为提升两地执法人员跨境执法合作水平提供有力支持。

  据悉,2017年以来,按照依法全面从严监管的工作方针,两地证监会在深化执法合作方面做了大量工作,开展各类跨境执法合作事项176件,在双方执法合作框架及各方积极协助下,成功查办了涉嫌利用沪港通账户操纵内地上市股票的典型案件。

  就在今年5月份,证监会查获了一起利用沪港通账户跨境操纵的典型案件,涉案机构涉嫌操纵沪市4只股票,获利2000万元。经调查发现,两家私募基金的从业人员预先合谋,利用资金优势在香港开立账户的同时,在内地利用亲友开立A股账户,交易金额33亿元。这是继唐汉博案之后,查获的又一起利用沪港通操纵市场的案件。

  下一步,两会表示将在《内地与香港股票市场交易互联互通机制下中国证监会与香港证监会加强监管执法合作备忘录》项下,继续提高在市场监察、线索通报、协助调查等方面的合作水平,密切关注市场波动变化,密切关注跨境违法违规动向,密切关注两地账户异常联动,严厉打击跨境操纵市场等违法行为,共同维护两地资本市场健康稳定发展。

  有关市场人士对期货日报记者称,近年来,内地与香港之间期货市场的联系越来越紧密,两地监管合作亟需扩大。自去年年底中国证监会与香港证监会正式签署《有关期货事宜的监管及执法合作备忘录》之后,促进了内地与香港期货市场的监管和执法合作,加强了双方在跨境衍生品、期货交易所、期货经营机构及从业人员等方面的监管协作、执法合作及信息交流。今年,内地与香港证监会进一步加强证券期货执法合作将为两地期货市场、资本市场稳定发展起到有力的推动作用。

 

(责任编辑:陈姗 HF072)
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