2019年政府工作报告点评：政策边际宽松，难改周期压力

　　报告发布时间：2019年3月10日

　　2019年3月5日，第十三届全国人大第二次会议听取审议了国务院总理李克强关于政府工作的报告。

　　一、经济下行压力突出 政策调控稳字当头

　　2019年，政府对我国经济形势的判断较为谨慎，政府工作的报告指出“，今年我国发展面临的环境更复杂更严峻，可以预料和难以预料的风险挑战更多更大”，在此背景下，2019年政府工作报告下调了经济增长目标，GDP增速目标由2018年的6.5%左右下调至6-6.5%左右，既显示出政府对经济下行压力的担忧，也表明2019年政府政策以稳定经济运行为主，不会进行强刺激的政策导向。

　　根据政府工作报告，2019年宏观政策将继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。

　　财政政策方面，《报告》提出，积极的财政政策要加力提效，2019年财政赤字率拟安排2.8%，比2018年预算高0.2 %，财政赤字2.76 万亿元，较2018年预算增加3800亿元。总体看，2019年财政赤字提升幅度较为适度，主因积极财政发力点部分转向地方政府专项债。2018年上半年，地方政府专项债发行迟缓，很大程度上造成了年内基建投资的过快下降。2018年底，全国人大常委会授权国务院提前下达1.39万亿地方债额度，其中，新增专项债务额度8100亿元，2019年政府工作报告拟安排地方政府专项债3.15万亿元，较2018年增加8000亿元，地方政府专项债限额的增加及发行进度的前提，预计将对基建投资产生较强的支撑，拉动年内基建投资增长出现较强力度的恢复。

　　货币政策方面，2018年，受金融去杠杆的影响，国内社会融资规模与M2增长同步下降，对实体经济融资产生的较大的影响。2019年政府工作报告提出，稳健的货币政策要松紧适度。广义货币M2 和社会融资规模增速要与国内生产总值名义增速相匹配，以更好满足经济运行保持在合理区间的需要，预计2019年国内融资及货币增长将有所恢复。但从回升力度看，2018年，我国广义货币M2 和社会融资规模同比分别增长8.1%、9.8%，而国内GDP名义增长9.69%，高于M2增长但低于社会融资规模增长。鉴于2019年实际GDP增长预期下降，通胀水平受经济增长疲弱及工业品价格周期性调整的影响预期位于低位，预计2019年名义GDP增速下行压力较大，由此预计，2019年M2 及社会融资规模增速回升空间及力度有限，其中，M2回升幅度预计高于社会融资规模增速。

　　此外，2019年政府工作报告“首次将就业优先政策置于宏观政策层面”，要求就业优先政策要全面发力，强调稳增长首要是为保就业。2018年以来，伴随我国经济结构调整及经济周期进入底部调整阶段，我国就业市场周期性失业与结构性失业并存。2018年，我国城镇新增就业人数同比增长0.74%，远低于2017年2.82%的增长。2019年，在国内经济增长压力加大，产业结构优化升级加速推进额度背景下，“我国就业总量压力不减、结构性矛盾凸显”，稳定就业对稳定经济的重要性日益凸显。根据政府工作报告的工作目标任务，2019年，政府将通过加强就业帮扶、对招用农村贫困人口及城镇登记失业半年以上人员的各类企业，给予定额税费减免、加大支持灵活就业与新就业形态、提升职业技能、加快现代职业教育、改革完善高职院校考试招生办法及办学体制等多管齐下稳定和扩大就业。

　　减税降费是2019年政府工作目标的重要组成部分，政府工作报告要求：2019年“减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元”，相比于2018年的8000亿元，政策力度显著加大，对实体企业支持进一步加强。税收改革方面，政府工作报告提出，“实施更大规模的减税”，“普惠性减税与结构性减税并举，重点降低制造业和小微企业税收负担”。其中，结构性减税方面，报告指出“深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低”。普惠性减税方面，报告要求“保持6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增，继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。抓好年初出台的小微企业普惠性减税政策落实。”由于增值税是由销项税额减去进项税额的差额决定，因此，在高税率行业增值税下调而低税率行业增值税不变的情况下，低税率行业会因进项税抵扣的减少而增加税收负担。因此，政府工作报告通过对6%低税率行业增加增值税抵扣的方式，保障其税负不增，充分体现了普惠性减税的特征。而由于我国大多数制造业企业适用16%的高税率，而绝大多数服务业企业适用6%的低税率，因此，此次增值税改革对制造业减税效应最为明显，服务业受益较小。此外，对于减税资金的来源，政府工作报告要求“为支持企业减负，各级政府要过紧日子，想方设法筹集资金。中央财政要开源节流，增加特定国有金融机构和央企上缴利润”，因此，预计金融行业利润压力将有所加大。在降低企业非税负担方面，主要通过“降低企业社保缴费负担”与“降低涉企收费”方式，其中，降低企业社保缴费负担方面，政府工作报告要求“下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至 16%”，同时强调“各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法”；在“降低涉企收费”，报告提出“清理电价附加收费，降低制造业用电成本，一般工商业平均电价再降低 10%”，同时要求降低取消过路过桥费、铁路港口收费、规范中介服务费、行政事业性收费等。小微企业与制造业仍是年内减税降费政策扶持的重点。

　　在扩大内需方面，2019年，相对于政府工作报告在对外开放方面更加偏重制度开放，报告在内需政策上政策目标更加具体明确，但力度上仍以稳为主，与宏观政策导向一致。其中，在消费方面，报告提出“推动消费稳定增长。多措并举促进城乡居民增收，增强消费能力。”但在具体措施上，除“落实好新修订的个人所得税法”外，推动消费政策主要集中在增加供给方面，由于我国消费增长总体取决于国内经济增长，因此，在收入分配没有显著偏向居民可支配收入的条件下，消费增长缺乏有效的内在支撑，稳定消费应是政策的主要目标。在投资方面，报告指出“合理扩大有效投资。紧扣国家发展战略，加快实施一批重点项目。”其中，报告提出，2019年，完成铁路投资 8000 亿元，较2018年的7320亿元增长680亿元；完成公路水运投资 1.8 万亿元，与2018年持平，投资提升力度有限。但同时，报告强调“加强新一代信息基础设施建设”，预计除传统基建项目外，以5G、AI、工业互联网的为代表的新基建将成为支撑基建投资增长的重要力量。房地产政策方面，2019年房地产调控仍延续了2018年“因城施策”的政策，政府工作报告中提出“落实城市主体责任，改革完善住房市场体系和保障体系，促进房地产市场平稳健康发展”，但在房产税的推进上，报告指出“稳步推进房地产税立法”，房产税立法进一步加速。但考虑到房产税改革“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，房产税的具体落地仍存较大不确定性。

　　产业政策方面，2019年政府对制造业的发展更加强调“质”的提升及创新研发的基础支撑。对传统产业，报告提出“推动传统产业改造提升。围绕推动制造业高质量发展，强化工业基础和技术创新能力”，“支持企业加，快技术改造和设备更新”，“强化质量基础支撑”。对新兴产业，报告提出“促进新兴产业加快发展。深化大数据、人工智能等研发应用，培育新一代信息技术、高端装备、生物医药、新能源汽车、新材料等新兴产业集群，”“支持新业态新模式发展”。政策对高技术、新兴产业支持导向明显。

　　三、政策边际宽松 难改周期压力

　　2018年，国内经济增长回落，国内固定资产投资与工业产出增长双双下降，贸易顺差同比下降，CPI受猪肉价格扰动大幅回升，但表征国内经济状况的CPI非食品同比则由2.33%降至2.2%，经济运行总体符合经济周期底部调整的特征。但同时，2018年，受金融去杠杆、基建投资超预期下滑及重化工业投资大幅恢复的冲击，导致经济运行结构上表现出相对于经济增长的下跌，经济主导行业制造业投资总体出现显著回升的结构矛盾，而随着工业品价格见顶回落，重化产业投资增长预计将在年内出现回落，由此带来制造业投资增长周期性下降对经济的压力将在2019年明显加大。因此，尽管2019年宏观经济政策边际放松，但在“稳字当头”的调控基调下，政策的边际宽松，对经济总量增长的拉动预计难以对冲需求与产能周期性下降对经济的压力。上半年，随着稳增长政策效果的显现，经济增长有所企稳，但经济大概率为恢复性改善，而并非趋势性的回升。

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